Среда обитания

Полномочный менеджер Кавказа

Политики и эксперты продолжают активное обсуждение перспектив российской внутренней и внешней политики после победы Владимира Путина на президентских выборах. Не будет преувеличением сказать, что в ряду наиболее дискутируемых проблем ситуация на Северном Кавказе стоит особняком.

Каким бы высоким ни был уровень электоральной поддержки вновь избранного президента РФ в северокавказских республиках, положение дел там по-прежнему остается тревожным. И дело здесь даже не в большом количестве террористических или диверсионных акций, высоком уровне коррупции и безработицы, низких доходах населения и закрытых социальных лифтах.

Региональные власти до сих пор так и не смогли преодолеть стену отчуждения между собой и обществом, без чего кардинальные изменения к лучшему невозможны. «Коньком» избирательной кампании Владимира Путина стала защита стабильности и политической предсказуемости.

Однако очевидно, что без скорейшего преодоления северокавказской турбулентности стабильность в общероссийском масштабе так и останется предвыборным лозунгом. Непраздный вопрос, с какого конца взяться за эту проблему.

Новая нарезка региона

Два года назад федеральная власть попыталась серьезно реформировать систему управления Северным Кавказом. В январе 2010 года был в новых границах воссоздан Северо-Кавказский федеральный округ во главе с полпредом Александром Хлопониным.

Тогдашнее кадровое решение президента Дмитрия Медведева стало для многих если не шоком, то, как минимум, большой неожиданностью. Кавказским «наместником» стал  не армейский генерал, не представитель спецслужб и не выдвиженец региональной деловой или управленческой элиты.

Между тем, именно три эти группы рассматривались в качестве возможного кадрового резерва для появления президентского назначенца. Вопреки предсказаниям специальным кавказским чиновником стал успешный предприниматель, губернатор крупного сибирского региона Александр Хлопонин.

Напомним, что при нем произошло объединение Красноярского края с двумя автономными округами – Таймырским и Эвенкийским. И что это управленец, сделавший себе успешную карьеру не в СССР, а уже в новой России.

Сегодня в разноречивых оценках кадрового решения двухлетней давности недостатка нет. По справедливому замечанию известного кавказоведа Владимира Дегоева, «народ стал ждать от молодого полпреда чудес, ибо люди везде так устроены, что хотят от новой власти быстрых позитивных результатов».

С его слов, «их не интересует и, строго говоря, не должно интересовать, как это будет сделано и каких масштабов проблемы стоят перед Хлопониным». По справедливому замечанию Дегоева, «некоторым из этих проблем по несколько веков, а от руководства СКФО, образованного пару лет назад, требуют их решения в одночасье».

Однако как бы мы ни оценивали деятельность нового президентского назначенца, не вызывает сомнения стремление Москвы выйти за рамки привычного за период после распада СССР подхода к Северному Кавказу, как источнику терроризма и сепаратизма. Готов ли Владимир Путин в своем новом президентском статусе продолжить эти попытки?

Универсальный игрок

После того, как в январе 2010 года экс-губернатор Красноярского края получил новое назначение, многие эксперты заговорили о некоем внутриэлитном противостоянии двух подходов к северокавказскому региону. Между условными лагерями «медведевцев» и «путинцев».

Между тем, из фокуса внимания сторонников подобной версии ушел тот факт, что Александр Хлопонин не был кадровым протеже исключительно Дмитрия Медведева. Наряду с постом полпреда президента он получил (впервые с 2000 года, то есть с момента образования федеральных округов) одновременно должность вице-премьера российского правительства.

Заметим, не «технического правительства» времен Михаила Фрадкова, Михаила Касьянова или Виктора Черномырдина, а политического кабинета во главе с Владимиром Путиным, который в 2008-2012 году продолжал оставаться ключевой фигурой в системе российской государственной власти.

Оттого, функциональная нагрузка для северокавказского «наместника» определялась не только Медведевым, но и Путиным. Именно  под руководством  Путина   в недрах правительства Хлопонин произвел свой главный труд на посту представителя президента и вице-премьера -  Программу социально-экономического развития региона до 2025 года.

Можно спорить о том, насколько реалистичны ее положения, но факт остается фактом, данный документ стал реализацией поручения главы федерального правительства, которым на тот момент был нынешний победитель президентской гонки.

В этой связи вряд ли имеет смысл выводить Хлопонина за рамки путинской команды, ожидая, что северокавказский полпред и его экономические подходы к развитию региона окажутся невостребованными Кремлем.

Два менеджмента

Будучи аккуратным чиновником и опытным управленцем, Хлопонин в течение двух лет своей работы не старался опережать события. Он реализовывал то, что от него требовало его начальство (не важно, по линии Кремля или Белого дома).

А оно исходило из того, что «наместник» должен заниматься «подтягиванием экономики» региона до среднероссийского уровня, борьбой с безработицей, оздоровлением инвестиционного климата, созданием новых рабочих мест.

Однако такое понимание задач для деятельности полпреда представляется крайне зауженным. Российская власть  (как, впрочем, и многие эксперты) пытается противопоставить два курса и два менеджмента на Северном Кавказе.

Один мы можем условно назвать «генеральским» («генерал-губернаторским»), в котором и экономика, и социальная сфера, и управление является политикой. Притом политикой с явным «чрезвычайным» оттенком. Другой менеджмент представляется, как экономический, в котором акцент сделан исключительно на оздоровление финансов, борьбу с разными социальными болезнями.

Между тем, такое противопоставление кажется нам искусственным в силу нескольких причин. Во-первых, одной лишь силой (тем более, если она не базируется на твердых правовых основаниях) невозможно обеспечить доверие населения к власти, а также легитимность государственных и муниципальных институтов.

Во-вторых, одно лишь экономическое администрирование при игнорировании политических и этнокультурных проблем не приведет ни к чему, кроме воспроизводства программ развития курортов или кластеров, которые при всей их привлекательности труднореализуемы именно в силу неразрешенности политических проблем.

В самом деле, кто, кроме государственного бюджета согласится стать инвестором на территории, где сохраняется угроза терроризма, где распределение государственных средств нетранспарентно, а коррупция запредельна?

Опыт предшественников

«Общественная жизнь на Кавказе имеет своеобразные черты и не может не создавать совершенно особых задач по управлению, отличающихся от общих норм управления Империею. Эти местные особенности жизни нельзя игнорировать, насильно подгоняя их под общеимперские рамки, но необходимо их использовать, организуя в направлении, отвечающем целям единства государства».

Эта оценка была дана в начале ХХ столетия выдающимся российским политическим и военным деятелем Илларионом Ивановичем Воронцовым-Дашковым (1837-1916 гг.), который в течение не самого простого для России десятилетия (1905-1915 гг.) служил кавказским наместником.

Слова одного из наиболее эффективных российских администраторов на Кавказе являются чрезвычайно актуальными и в наши дни. И сегодня российская власть решает во многом схожие управленческие задачи.

Как сочетать общегосударственные правовые установления и политическое единство страны с этнокультурными, конфессиональными особенностями региона? Как более эффективно использовать исторические традиции народов региона, и, напротив, от какого наследия лучше отказаться?

Однако у современного российского государства есть одно принципиальное отличие от своего исторического предшественника. Императорский Санкт-Петербург в первую очередь интересовала лояльность кавказских народов.

Их внутренняя жизнь (законы, по которым они судятся, социальные отношения, бытовое устройство) мало волновала наместников (даже таких искушенных, как Воронцов-Дашков). В наше время для России приоритетным вопросом является формирование единой политической идентичности (нации не в этническом, а в гражданском смысле).

Ключевой вопрос

А потому одних лишь гарантий лояльности недостаточно. Требуется создание сложных институциональных механизмов по интеграции северокавказских республик в общероссийское политико-правое и социально-культурное пространство.

Но для решения этой задачи недостаточно только увеличивать количество федеральных трансфертов или выдавать на-гора программы экономического развития. «Главный» чиновник по Северному Кавказу не может обойтись без политических инструментов.

И главный вопрос к победителю президентской гонки сегодня таков: «Сможете ли Вы предоставить своему представителю больше политических полномочий наряду с уже имеющимися экономическими?»

Ибо в противном случае, социально-политическая реальность и привлекательные программы никогда не пересекутся и не вступят в сложное взаимодействие, которое могло бы дать толчок серьезным изменениям к лучшему.

Останется Хлопонин на своем посту или нет, проблемы Северного Кавказа не утратят своей актуальности в ближайшей перспективе. Однако, если не начать решать их комплексно, не подменяя интеграции вырванным из общего контекста экономическим программированием, надежд на позитивные перемены остается не так уж много.

Автор: Сергей Маркедонов, приглашенный научный сотрудник Центра стратегических и международных исследований, США, Вашингтон

Комментарии 1