Зачем нужна новая реформа российской прокуратуры и судов?
Президент Владимир Путин предложил снова изменить Конституцию. Во-первых, предстоит присоединить к Верховному суду Высший арбитражный суд, сделав новый орган источником формирования прецедентного права по англо-саксонской модели. Во-вторых, президент получит право назначать и увольнять всех региональных и «специализированных» прокуроров.
Некоторые политические комментаторы уже принялись стенать о «сужении» демократического пространства и дальнейшей концентрации власти в администрации президента… Хотя правильнее дать волю не чувствам, а рассудку и уже начинать прогнозировать, каковы будут последствия новой судебно-прокурорской реформы. Попыталась провести такой анализ «Кавказская политика».
Сами себя изберут
Во вторник, 8 октября, президент внес на рассмотрение Госдумы пакет поправок к действующей Конституции РФ. Путин предлагает изменить сразу десять статей Основного закона в разделе «Судебная власть и прокуратура».
Главная новелла – это упразднение Высшего арбитражного суда (ВАС), который вольется в Верховный суд. Он будет рассматривать уголовные, гражданские, арбитражные и административные дела, а также некие «иные дела, подсудные судам, образованным в соответствие с федеральным конституционным законом» (что это значит, правда, не совсем понятно).
В законопроекте президента есть и раздел, посвященный процедурным тонкостям судебной реформы-2013. После вступления конституционных поправок в силу, переходный период продлится полгода – за это время предстоит пройти все структурные изменения в Верховном суде. Причем все ранее назначенные судьи (90 человек в ВАС и 125 – в Верховном суде) в течение полугода будут продолжать трудиться. А затем, когда новый орган начнет работу, в него будут переназначены 170 судей: кандидатуру каждого из них должен одобрить Совет Федерации по представлению президента.
Все кандидатуры должны пройти через «сито» еще одного вновь созданного, однако временного, органа – Специальной квалификационной коллегии (СКК) в составе 27 человек. По три члена Спецколлегии выдвинут судейские сообщества каждого из федеральных округов страны (всего 24 судьи). Оставшихся трех членов Спецколлегии сформируют федеральные структуры – президент, Общественная палата и Ассоциация юристов России.
Отобранных кандидатов будет экзаменовать еще один новый орган – Специальная экзаменационная комиссия (СЭК): 8 ее членов выдвинут советы судей по каждому федеральному округу и еще трех – Ассоциация юристов России. Порядок формирования Спецкомиссии и Спецколлегии, как говорится в проекте поправок к Конституции, «устанавливаются федеральным законом» (который, выходит, только готовится к принятию).
При этом, как особо подчеркивает Путин в законопроекте, «кандидаты на должности судей Верховного Суда РФ будут отобраны органом, большинство членов которого составляет судейский корпус, что соответствует международным требованиям, предъявляемым к отбору кандидатов». При этом, правда, не стоит забывать, что и сам судейский корпус также формирует президент своими «прямыми» указами о назначении судей.
Шаткая «вертикаль»
Изменяется и порядок назначения прокуроров – теперь эти полномочия будут стопроцентно сконцентрированы в руках президента. Отныне не только сам генеральный прокурор, но и его заместители (их 15) будут назначаться на должности Советом Федерации по представлению президента России.
Также президент будет назначать на должность и освобождать от полномочий всех региональных прокуроров. Президент будет назначать и «специализированных» прокуроров: природоохранных, по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях и на особо режимных объектах (кроме того, для столицы предусмотрен еще прокурор Московского метрополитена, есть также «специализированные» прокуроры нескольких ЗАТО).
Ранее их единолично назначал генеральный прокурор России, теперь же у него лишь останется право вносить президенту представления на готовящихся к назначению прокуроров. Однако по-прежнему назначаться региональные прокуроры будут по согласованию с властями субъектов Федерации. К слову, такая же система назначения регионального командования существует сейчас в Следственном комитете РФ (который в 2007 году отпочковался от прокуратуры, однако до сих пор даже не поименован в Конституции) и в МВД.
Также у генерального прокурора останется право назначать и снимать прокуроров районов и городов. Соответственно, из Конституции исключаются сразу две части ст. 129. Часть первая звучала так: «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации», а часть пятая звучала так: «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». (Имеется в виду, конечно, закон №2202-1 «О прокуратуре» от 1992 года – который, как упорно обсуждают юристы, готовится к радикальному обновлению).
Шестеренки зашевелились
Идею об объединении Верховного и Высшего арбитражного судов Владимир Путин впервые озвучил 21 июне на пленарном заседании Петербургского экономического форума. Речь в своем выступлении президент завел о защите прав бизнеса и неожиданно для всех и выдал предложение: «Мы немало сделали для того, чтобы искоренить обвинительный уклон в работе правоохранительной и судебной систем… В целях обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления предлагаю объединить Верховный суд Российской Федерации и Высший арбитражный суд».
Сразу зашумели шестеренки в органах судейского сообщества, к которым Путин обратился с просьбой «всё продумать и взвесить». Ведь сразу же появилось опасение, что воедино президент хочет слить не только два высших суда, но и обе судебные «вертикали» – арбитражной и общей юрисдикции.
Долгое время из недр Кремля никаких новостей по этому поводу не было. Молчание президент прервал лишь 2 октября на инвестиционном форуме «Россия зовёт!», организованном «ВТБ Капитал»: «Речь идёт о том, чтобы избежать параллелизма в работе. К сожалению, сегодня подчас возникают случаи, когда стороны ведут спор в судах общей юрисдикции гражданско-правового характера. И не удовлетворённая решением суда сторона потом обращается с этим же вопросом в арбитражную систему и получает там решение, прямо противоположное тому, которое было принято в судах общей юрисдикции, или наоборот. И это, конечно, не красит нашу судебную систему в целом».
Правда, Путин сразу пресек давно курсировавшие слухи о том, что будут воедино слиты обе судебные системы. «Речь идёт об объединении «наверху»… Моё представление такое, что полностью одну систему вливать в другую нецелесообразно», – объявил президент на форуме.
К поправкам к Конституции, которые Путин внес на рассмотрение Госдумы, прилагается официальное обоснование. Короткое, всего три странички. Что касается необходимости объединения Верховного суда и ВАС, то президент пишет: это «позволит обеспечить единство подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц… установить общие правила организации судопроизводства, добиться единообразия в судебной практике». По сути, сверхзадача нового судебного органа – этого приближение России к наиболее эффективной на сегодняшний день англо-саксонской модели правосудия с ее прецедентным правом.
А вот объяснять логику прокурорской реформы в пояснительной записке к законопроекту Путин не счел нужным.
Ну а ВАС я попрошу выйти
Как говорится в пояснительной записке, принятие поправок к Конституции потребует изменения 25 федеральных законов, а также трех кодексов – Бюджетного, Арбитражного процессуального (АПК) и Гражданского процессуального (ГПК). Сейчас законопроект находится на рассмотрении в профильном думском Комитете по конституционному законодательству и государственному строительству (его возглавляет единоросс Владимир Плигин). Законопроект включен в план работы парламента на осенний созыв – значит, его планируют принять до конца года. Почти наверняка, никакого противодействия это не встретит, поскольку нынешний думский созыв получил прозвище «ручного».
Между тем, принятие поправок к Конституцию (а процедуру регулирует сам же Основной закон, его девятая глава) процесс отнюдь не простой. Для этого необходимо заручиться согласием не менее чем двух третей (55 из 83) региональных заксобраний. Однако внесения предыдущей порции изменений в Конституцию в 2008 году подсказывает, что обойтись можно и полутора месяцами. Напомним, что та серия поправок, инициированных президентом Дмитрием Медведевым, стала единственной в конституционной истории России: а преждложил он увеличить с 4 до 6 лет срок полномочий главы государства, с 4 до 5 – нижней палаты парламента, а также закрепить обязанность президента ежегодно отчитываться перед Госдумой.
Быстрее, чем за полтора месяца, внести поправки было бы, пожалуй, нереально – невозможно чисто технически. При том, что никаких концептуальных споров относительно необходимости внесения изменения в Конституцию в политэлите не было. Да и в условиях «вертикали власти» они вообще вряд ли возможны.
Бурлило общество, а вот региональные и федеральные депутаты единодушно проголосовали «за». Наверняка, и на сей раз изменения будут приняты практически автоматически: никто не осмелится оспорить волю президента о необходимости ликвидации Высшего арбитражного суда или упразднения прокурорской «вертикали».
Ведь очевидно, что вне зависимости от формы изменений, их основная цель – еще большее усиление президентской власти (в и без того суперпрезидентской республике, которой формально является Россия). «Поправки в Основной закон вносились исключительно для того, чтобы укрепить влияние президента на общественную жизнь. Но цементируя его и без того прочные позиции в системе российской государственности, перекраивание Конституции автоматически снижает роль всех прочих властных и общественных институтов страны», – пишет на этот счет московский политический обозреватель Антон Ключкин.
Фактически, о реформе судебной и надзорной системы можно говорить как о факте свершившемся – дело лишь во времени. Можно, конечно, стенать о «сужении» демократического пространства, о дальнейшей концентрации власти в администрации президента… Но более разумно – начинать прогнозировать, каковы будут последствия столь коренных изменений государственных устоев Российской Федерации.
Начинается «чистка»
В ближайшие полгода после принятия поправок произойдет «чистка» высшей судебной касты, ведь из нынешних 215 судей в новом, укрупненном, органе должно остаться лишь 170. Главная интрига – кто из двух действующих председателей судов станет его главой: либо 48-летний Антон Иванов, либо 70-летний Вячеслав Лебедев. Оба – не только признанные практики, но и теоретики права, и у каждого есть неоспоримое преимущество: один – однокурсник премьер-министра Дмитрия Медведева, второй – бессменно возглавлял Верховный суд с момента создания, то есть почти четверть века.
Возможно, в их негласной конкурентной гонке возникнет кто-либо третий, а действующие председателя станут, соответственно, его заместителями по общей и арбитражной юрисдикции. В числе возможных претендентов на занятие поста председателя «суперсуда» называются, в частности, премьер Дмитрий Медведев, нынешний министр юстиции Александр Коновалов и сопредседатель Ассоциации юристов России, бывший глава Счетной палаты РФ Сергей Степашин.
Безусловно, судебная и прокурорская реформы изменят и расклад сил на региональном политическом уровне. Можно предположить, что заметно снизится влиятельность прокуроров и председателей арбитражных судов, которые сейчас являются мощными «игроками».
Для правоприменителей на местах актуальным вопросом остается порядок финансирования арбитражных судов, для которых распорядителем средств был ВАС. В системе общей юрисдикции существовал профильный административно-хозяйственный орган – Судебный департамент при Верховном суде, недавно отметивший 15-летие. Управления департамента сегодня существуют во всех 83 российских регионах, они занимаются всей «текучкой» – подготовкой кадров, покупкой жилья для судей, строительством зданий для судов, закупками автомобилей, оргтехники и даже канцтоваров. Наверняка, Судебному департаменту и будут переданы «объединенные» полномочия, что было бы самым логичным шагом.
Ну и, наконец, реформа судебной системы снова заставила вспомнить еще об одной «объединительной» идее, витавшей в воздухе с 2007 года – создании объединенного Следственного комитета (по типу ФБР), которому были бы переданы все следственные функции нынешнего Следкома, МВД, ФСБ и Госнаркоконтроля.
